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本期“办案心法”栏目有“上海法院审判业务骨干”特别专题，此专题邀请了全国法院行政审判先进个人以及上海法院审判业务骨干，即上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长、三级高级法官郭寒娟，她将为我们讲解行政案件中不确定法律概念的理解与适用。
01
不确定法律概念的
定义及界分
（一）不确定法律概念的定义
法律概念是法的重要构成要素之一。它是认识法律的纽结，也是表达法律认识的纽结。它就像一张网，将各种有关法律的事务、状态、行为等概括起来，形成了法律术语。社会生活与社会关系具有复杂性，文字语言表达存在模糊性和简略性，法律规定以及立法技术也有局限性，这些因素使得法律规范中法律概念的内涵及外延难以做到周延和明确，于是就提出了不确定法律概念的命题。
不确定法律概念的含义具有概括性，其内涵和外延存在不确定性。所以，需要借助法律解释方法以及价值补充，并且结合具体个案事实，才能确定其指向及意义。
不确定法律概念在法律规范里大量存在。在立法、执法、司法过程中，如何去理解以及适用不确定法律概念，这是一个无法回避的客观问题。在行政法领域，法律所规范的对象是国家行政机关在行使相应行政职权时所产生的一系列具有法律效力的行政行为。这些行政行为涵盖了行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政补偿等。它们涉及到公共行政管理领域的各个方面，内容十分丰富多样。由于语言本身具有模糊性、多义性，相应的法律规范在应对社会问题时存在有限性，再加上行政管理领域的多样性、专业性和复杂性，所以在行政法中，不确定法律概念的存在更为普遍。
（二）不确定法律概念的分类及主要特征
不确定法律概念，依据不同标准能划分成不同类型。主要类型有经验不确定法律概念和规范不确定法律概念。其中，经验不确定法律概念又被称作事实性不确定法律概念，它是指能用感官感知、依据自然法则或者凭借经验常识等能明确的对象，像白天、夜间、出生、死亡等这类情况。规范不确定法律概念又被称作价值性不确定法律概念。它指的是在法律适用过程中需要进行补充评价的概念。例如公共利益、国家安全、社会稳定、利害关系、情节严重等这些概念。
需要注意的是，法律概念的阐释与行政裁量存在区别。行政机关、司法机关等有权主体在执法、司法过程中对事实问题及相应法律适用的认知和判断属于不确定法律概念的阐释，这并非是行使裁量权的问题。不确定法律概念注重事实认定以及法律中具体规定的阐释，而行政裁量则注重在行政决定中依法作出相应自主选择的问题。
02
不确定法律概念
具体理解与适用的难点
在行政执法与行政诉讼实践里，相关法律规定中存在着广泛的不确定法律概念。所以，对于涉案的不确定法律概念的理解与适用，常常会成为认定行政案件事实的关键问题，也会成为主要的争议焦点。房屋征收决定案件中的“公共利益”方面，工伤认定案件中的“上下班途中”情况，行政处罚案件中的“社会危害程度”“殴打”“猥亵”情形，以及政府信息公开案件中的“国家安全”“经济安全”“社会稳定”等情况。我们能够通过如下案例来进行阐释。
案例1：政府信息公开案件中“社会稳定”的认定
在周某诉某市人力资源和社会保障局的政府信息公开案（《中国行政审判案例》第 2 卷第 76 号案例）里，周某申请公开高级职称评定委员会的组成人员信息。某市人社局称，原告申请的该信息可能会影响社会稳定，所以答复周某，其所申请的信息不属于政府信息公开的范围。一审人民法院审理后作出判决，撤销了某市人社局作出的政府信息公开答复，并要求其重新作出答复。某市人社局对此不服，提起了上诉。二审人民法院审理后驳回了上诉，维持了原判。
该案的核心争议为，公开涉案信息是否会对社会稳定造成危及。这涉及到对《中华人民共和国政府信息公开条例》中“社会稳定”这一不确定法律概念的理解与运用。该案裁判认为，公开高评委专家名单可能导致的不正之风以及打击报复等情况，并非评委所特有的职业风险。抵制不正之风以及不畏打击报复，是对我国众多行业从业者的基本职业要求。因为评委的投票情况处于不公开状态，所以被告认为职称申报者可能会扰乱评委个人工作和生活，或者实施打击报复的假设，是缺乏合理依据的。该案裁判从个案的事实开始着手。它依据社会的一般实践以及人们的普遍认知。同时，从公开涉案信息是否有可能引发危险这个角度，以及该危险是否具有特殊性的角度进行了分析。经过这样的分析后认为，无法充分地得出公开涉案信息将会危及社会稳定的这样一个结论。
案例2：工伤认定案件中“上下班途中”的认定
在北京国玉大酒店有限公司诉某区劳动和社会保障局的工伤认定行政纠纷案中，此案件载于《最高人民法院公报》2008 年第 9 期。某区劳动局展开调查，认定陈某东的死亡事实符合《工伤保险条例》第十四条第六项中“上下班途中”的规定，应当认定为工伤。国玉酒店公司对该工伤认定不服，在经过复议且复议结果维持后，依然不服，于是向人民法院提起了行政诉讼。一审人民法院审理后认为，陈某东在清晨上班这个情形，是属于“合理时间”以及“合理路线”的。某区劳动局作出的认定书是合法合理的。于是判决驳回了国玉酒店公司的诉讼请求。国玉酒店公司对此不服，便提起了上诉。二审人民法院经过审理后，判决驳回上诉，维持原判。
该案中陈某东是否属于“上下班途中”，这是其能否被认定为工伤的关键所在。“上下班途中”属于《工伤保险条例》第十四条规定里的不确定法律概念。该案的裁判表明，对于“上下班途中”，应当从有利于保障工伤事故受害者的角度出发，进行全面且正确的理解。职工上下班的路径根据日常生活实际情况存在多种选择，用人单位没有权利对此进行限制。只要职工在合理时间内为上下班而往返于住处和工作单位的路径是合理的，就属于“上下班途中”。该路径是否最近这一点，不会对“上下班途中”的认定产生影响。人民法院在该案裁判中，探寻了立法意图，运用法律解释与价值补充的方法，同时参酌日常生活的实际情况，对“上下班途中”进行了具体的认定。
案例3：行政处罚案件中“社会危害程度”的认定
在陈某诉某市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚的案件中（此案件载于《最高人民法院公报》2008 年第 2 期），某市客运管理中心认定陈某存在非法经营客运出租汽车的行为，且违反了《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定。于是，某市客运管理中心责令陈某停止该违法行为，并处以二万元罚款，同时没收其违法所得。陈某对此不服，向人民法院提起了行政诉讼。一审人民法院审理后作出判决，撤销了某市客运管理中心对陈某作出的行政处罚决定。某市客运管理中心对此不服，进而提起了上诉。二审人民法院经过审理，作出判决，驳回了上诉，维持了原判。
该案裁判认为，对当事人实施行政处罚需与当事人违法行为的事实相匹配，需与违法行为的性质相契合，需与违法行为的情节相适应，需与违法行为的社会危害程度相符合。网约车作为客运服务的一种新形态，是分享经济的产物，它能够缓解客运服务在供需方面的矛盾，能够满足公众多样化的出行需求，符合社会发展的趋势以及创新的需求，对于网约车应当保持一定程度的宽容。一方面，这种新业态给既有客运管理秩序带来了负面影响，并且存在安全隐患等问题，所以确实需要加强规范引导。当一种新生事物在满足社会需求以及促进创新创业方面起到积极推动作用的时候，对于它所带来的社会危害的评判，不但要遵循现行法律法规的规定，而且还应该充分考虑是否符合社会公众的感受。人民法院从现有法律规定的解释着手，结合个案的具体实际情况，并且充分考虑社会公众的感受，对《中华人民共和国行政处罚法》相关条文中规定的“社会危害程度”这一不确定法律概念进行了具体化。
案例4：授予学位纠纷案件中“学术水平”的认定
在柴某诉某大学要求撤销不授予博士学位决定的案件里，某大学经济学科学位评定分委员会作出了《告知书》并告知柴某。经济学科召开了学位评定分委员会的第 78 次会议，该会议对柴某的博士学位申请事宜进行了审核以及表决，表决的结果是不同意授予柴某博士学位。柴某对此不服，将案件诉至人民法院，请求撤销被诉的告知，并要求某大学向其授予博士学位。一审人民法院作出判决，驳回了柴某的诉讼请求。柴某对此不服，于是提起了上诉。二审人民法院经过审理，作出了驳回上诉且维持原判的判决。
该案主要涉及的争议之一是柴某是否达到授予博士学位的条件。这其中涉及到原《中华人民共和国学位条例》第六条中规定的对学位申请人“学术水平”的认定，以及司法对高等学校授予学位行为的审查深度和强度问题。一审裁判认为，某大学组织学位评定委员会进行的表决以及审核评定，这是高校对学生是否满足该学校、该专业的学位授予条件进行实质评判的一个过程。这些表决和审核评定的过程，是属于教育及学术自治的范畴。某大学经过实质审查之后，进而认定柴某不符合应用经济学博士学位的实质授予条件，在实体处理方面并没有明显的不妥之处。可见，原《中华人民共和国学位条例》第六条对“学术水平”的界定较为原则。在实践中，高等学校将学术水平的衡量标准通过科研成果量化指标予以具体化，而这涉及高等学校学术自治范畴。对此，人民法院通常予以尊重。
上述案例表明，对不确定法律概念的理解与适用，与行政案件关键事实的认定以及行政执法合法性的评判相关。目前在司法实践中，对此并无统一规则。并且，由于不确定法律概念具有抽象性与复杂性，给行政执法与行政审判工作带来了较大挑战。然而，正是通过在个案中对不确定法律概念进行合法合理的具体化，才能够更精准地适用法律，实现个案正义。
03
不确定法律概念
具体化的方法
不确定法律概念的理解与适用，即不确定法律概念在法律适用里的具体化。不确定法律概念的具体化，是以法律规定为前提，于具体个案中借助法律解释等方法，让不确定法律概念的内涵和外延变得明确，从而能够作为认定事实和进行法律适用的依据。这意味着，不确定法律概念具体化只是针对个案进行判断。
法官审理案件时，首先以相应法律规范作为大前提，接着围绕案件事实进行认定，把个案事实放在相应法律规范的要件之中，从而得出一定结论。在这个过程中，需要将法律规范中的不确定法律概念具体化，以此来判断个案事实是否符合该不确定法律概念的内涵。在不确定法律概念具体化的过程中，主要可以采取以下几种方法：
（一）法律解释
在不确定法律概念具体化时，主要能采用的方法有文义解释、目的解释以及体系解释。因为法律条文是由文字构成的，而法律文本又是法律规范的主要载体，所以文义解释是最基础且最优先的解释方法。文义解释是一种以法律文本为导向的解释方法，它是依据文字语言所表达的基本含义来确定法律条文所表述的法律意义。在个案处理时，法官要充分思考案件所涉及的行政法律规范的立法意旨以及各法律条文之间的整体关系。通过目的解释和体系解释方法，在处理案件过程中得出的法律适用结论，能更好地契合法律条文本身的规定与整部法律的立法意旨。
（二）价值补充
学者杨仁寿曾说，不确定法律概念是极为抽象的。这种概念需要在具体的个案里进行价值判断，让其变得具体化。只有这样，它的法律功能才能充分发挥出来。通过法官进行价值判断，使规范意志具体化的这种法律解释方法，就叫做价值补充。当采用文义解释、目的解释、体系解释等法律解释方法后，仍不能明晰不确定法律概念的内涵时，就应当把价值补充当作法律解释方法的重要补充。价值补充的重点在于，法官在案件审理过程中，要依据国家或社会所倡导和崇尚的价值导向，去理解和阐释不确定法律概念的内涵。
党的十八大提出：倡导富强，倡导民主，倡导文明，倡导和谐；倡导自由，倡导平等，倡导公正，倡导法治；倡导爱国，倡导敬业，倡导诚信，倡导友善。积极培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，全体人民共同的价值追求在其中得以凝结。以此确保能够准确认定事实，正确适用法律。其中第七条规定，当案件涉及多种价值取向时，法官需要依据立法精神来进行判断，依据法律原则进行权衡，依据法律规定进行选择，同时还要依据社会主义核心价值观进行判断、权衡和选择，确定适用于个案的价值取向，并且要在裁判文书中详细阐明依据及其理由。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。在案件审理时，法官应当坚持并弘扬社会主义核心价值观。通过个案裁判，一方面要实现个案正义，让纷争得以平息；另一方面，要充分发挥公正司法对公民行为和价值观念的正确引导作用。
社会主义核心价值观在不同部门法的条文规定中有所体现。《中华人民共和国行政处罚法》的目的是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效开展行政管理工作，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益等。法官在对个案进行审理之际，需按照行政案件的不同类别给予专门的思考与适用。
（三）其他参酌因素
法官在案件审理时，对于那些需要作出价值判断的内容，依然要依据一定的客观标准，防止出现个人化的倾向。具体而言，还应当参考以下这些重要因素：
一是社会的一般观念，还有经验常识以及习惯。法官在将不确定法律概念进行具体化时，一方面要充分结合经济社会的发展实际情况，另一方面要结合社会观念的变化，并且要遵从人类生活的经验常识以及社会普遍的习惯。
二是人民法院的类案裁判。类案指的是那些在基本事实、争议焦点以及法律适用问题等方面都具有相似性，并且已经由人民法院裁判并生效的案件。各级人民法院需依据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》以及《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》等相关规定，发挥类案检索的作用，在审判工作里统一法律适用标准。若检索到的类案是指导性案例，那么人民法院应当参照其作出裁判；倘若检索到的是其他类案，人民法院可以将其作为作出裁判的参考。如果检索到的类案存在法律适用不一致的情况，那么人民法院能够依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》等相关规定，借助法律适用分歧解决机制来对其进行解决。
三是行政惯例以及行政执法实践。行政惯例指的是行政机关在长期行使行政职权过程中所形成的反复且习惯性的做法，它是行政机关在行政执法实践中的经验总结，具备长期性以及反复适用性。由于行政惯例在一定程度上具有法的确信效力，所以人民法院在认定事实和适用法律的过程中，应当对行政惯例以及行政执法实践因素予以考虑。
四是专业技术手段以及相应的技术标准。当不确定法律概念与专业领域的知识及判断相关联时，法官需要借助专业机构的协助，并且依据相应的强制性国家标准、行业标准等，来明确不确定法律概念的内涵。例如，在涉及强制拆除房屋这类行政赔偿案件时，人民法院需要委托专业的鉴定机构去评估房屋的价值，从而确定房屋权利人的实际损失。在食品安全管理领域行政处罚类案件中，对于当事人是否违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条中预包装食品包装上标签的规定，要依据《预包装食品标签通则》（GB7718-2025）以及《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2025）等强制性国家标准来进行判断。以交通行政处罚类案件中机动车驾驶人是否构成“饮酒后驾车”为例。《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2024）是强制性国家标准。它对车辆驾驶人员的饮酒后驾车和醉酒驾车行为进行了明确界定。同时规定了相应的检验方法。规定车辆驾驶人员血液中酒精含量，若大于或等于 20mg/100mL 且小于 80mg/100mL，此驾驶行为属于饮酒后驾车；若酒精含量大于或等于 80mg/100mL，此驾驶行为属于醉酒驾车。在交通行政处罚类案件中，判断机动车驾驶人是否为“饮酒后驾车”，需结合相应的强制性国家标准，并且依靠呼气、血液酒精含量检测等技术检测手段来明确。
结语
法律的滞后性是成文法难以避免的状况。法律对社会关系进行规范与调整，社会关系涵盖广泛、极为复杂，并且始终处于发展变化的过程中。伴随经济社会的迅速发展，法律必然会出现滞后性。法律规范中存在着广泛的不确定法律概念，这在客观上提升了法律解释的成本以及法律适用的难度。然而，它也使得法律的解释与适用具备了更大的灵活性，能够更好地适应现代社会的发展。因此，法官在严格遵守法律规定进行裁判时，可通过法律解释、价值补充以及参酌多种因素等方法，在个案审理中把不确定法律概念予以具体化，这样能在一定程度上减缓法律的滞后性问题，进而更好地实现个案正义。
作者介绍
郭寒娟是中国政法大学的行政法学硕士。她现任上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长，同时是三级高级法官。她获评全国法院行政审判先进个人，也是上海法院审判业务骨干和办案标兵等。她还被聘为复旦大学法律硕士专业实务导师等。主审的多起案件被选入《人民法院案例选》，还入选了上海法院行政审判典型案例以及行政争议实质解决案例等。这些案件多次在上海法院“三个一百”评选中获得奖项。所撰写的课题荣获了全国法院优秀调研成果一等奖，以及上海市民主法治课题理论研究类二等奖。并且有多篇课题被评为全面依法治市、依法治区的优秀调研课题。在《人民法院报》和《人民司法》等刊物上发表了数篇论文，多次在全国行政审判的优秀业务成果评选活动中以及中国法学青年论坛征文活动中获得奖项。
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